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當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，但旅游投資與消費(fèi)均“逆勢(shì)上揚(yáng)”，中國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)對(duì)GDP綜合貢獻(xiàn)超10.8％，成為拉動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新引擎。中國(guó)已經(jīng)迎來(lái)“大眾旅游”時(shí)代，各省份為順應(yīng)旅游產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的需求，適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、深化行政管理體制改革，紛紛做出“改局設(shè)委”的決策。

地方旅游部門(mén)負(fù)責(zé)人表示，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，旅游業(yè)的綜合作用越來(lái)越大，在擴(kuò)大就業(yè)、增加收入方面也有重要意義。大眾旅游時(shí)代旅游業(yè)作為綜合產(chǎn)業(yè)的特征日益顯現(xiàn)，單一的旅游“局管”行業(yè)體制已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求，加快旅游業(yè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制發(fā)展、設(shè)立旅游發(fā)展委員會(huì)是大勢(shì)所趨。

“旅游景區(qū)的主管部門(mén)不盡相同，如風(fēng)景名勝區(qū)主管部門(mén)是住建廳，文化景區(qū)的主管部門(mén)是文化廳，森林、濕地公園的主管部門(mén)是林業(yè)部門(mén)?！苯魇÷冒l(fā)委一負(fù)責(zé)人介紹，原來(lái)旅游局無(wú)法協(xié)調(diào)這些景區(qū)的主管部門(mén)，升格為旅發(fā)委之后，就可協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)，形成合力。

旅游局更名為旅發(fā)委，顯然不是簡(jiǎn)單的名稱(chēng)變化，而是在行政主體、機(jī)構(gòu)人員、職責(zé)權(quán)限方面，都有了實(shí)質(zhì)性調(diào)整。

1、行政主體方面

由旅游局變更為旅發(fā)委，是由政府的直屬部門(mén)升級(jí)為組成部門(mén)。旅游局屬于直屬機(jī)構(gòu)，與上級(jí)政府是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力較弱。而旅發(fā)委屬于上級(jí)政府組成部門(mén)，與政府其他部門(mén)的聯(lián)系更緊密。以委員會(huì)和辦公室的名義，很容易將各部門(mén)的意見(jiàn)統(tǒng)一起來(lái)，為旅游產(chǎn)業(yè)由單一部門(mén)推動(dòng)向部門(mén)綜合聯(lián)動(dòng)的轉(zhuǎn)變，奠定了堅(jiān)實(shí)的體制基礎(chǔ)。

2、機(jī)構(gòu)人員方面

“局”改“委”之后，另一變化是機(jī)構(gòu)的細(xì)化和人員的變化，使得旅游部門(mén)業(yè)務(wù)更加專(zhuān)業(yè)化。以廣西為例，自治區(qū)旅游局升級(jí)為旅發(fā)委后，機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由7個(gè)增加到9個(gè)，機(jī)關(guān)行政編制也增加到59名，兼任的委員涉及各個(gè)其他的政府部門(mén)，適應(yīng)了旅游產(chǎn)業(yè)日益發(fā)展壯大的趨勢(shì)。

3、職責(zé)權(quán)限方面

第三個(gè)變化是旅游部門(mén)職責(zé)管轄范圍的擴(kuò)大，管理視角的提升、職能權(quán)力的升級(jí)。旅發(fā)委整合了多個(gè)部門(mén)及省政府力量，雖然不能代替各行業(yè)部門(mén)的工作，但在協(xié)調(diào)工作過(guò)程中，減少了部分審批程序，多了更多的決策話(huà)語(yǔ)權(quán)，能更效地解決旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中遇到的各種問(wèn)題。

在“局”改“委”的過(guò)程中，為規(guī)避“換牌子不換體制，換機(jī)構(gòu)不換機(jī)制，換人不換理念”的隱憂(yōu)，應(yīng)著重做好以下幾點(diǎn)：

旅游行政管理體制既有“表”的改革，也有“核”的改革。機(jī)構(gòu)整合、名稱(chēng)改變是改革的表面，而職能轉(zhuǎn)變則是改革內(nèi)核。從旅游局向旅發(fā)委的改革，部分地區(qū)還停留在表面名稱(chēng)改變、核心職能變化不大的階段。職能分散、審批程序復(fù)雜、多頭管理情況依然突出，旅發(fā)委的綜合協(xié)調(diào)職能未能得到很好的發(fā)揮。

未來(lái)改革推進(jìn)的程度，很大程度上不取決于處在內(nèi)核的旅游主管部門(mén)，而是在于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)提供的外圍部門(mén)。如何讓這些部門(mén)理解旅游法、理解旅游產(chǎn)業(yè)融合，將旅游產(chǎn)業(yè)融合和本職工作有機(jī)結(jié)合，并使之制度化、可問(wèn)責(zé)化，還需下大力氣。

旅游行政管理體制改革應(yīng)當(dāng)與地方旅游業(yè)發(fā)展情況相適應(yīng)。不能僅僅是為改革而改革，或是簡(jiǎn)單照搬照抄其他地方經(jīng)驗(yàn)，而是要以強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制作為改革的方向，明確改革重點(diǎn)和優(yōu)先順序，明晰職能轉(zhuǎn)變要從哪些方面著手，以充分適應(yīng)全域旅游下市場(chǎng)發(fā)展的需要。有的地方在保留或撤銷(xiāo)傳統(tǒng)旅游局的基礎(chǔ)上，成立級(jí)別更高的、整合各部門(mén)功能的旅游委員會(huì)等模式，同樣值得借鑒。

繼續(xù)完善已有獎(jiǎng)勵(lì)措施，如對(duì)成立旅游發(fā)展委員會(huì)的省區(qū)給予資金獎(jiǎng)勵(lì)，在有關(guān)旅游重大活動(dòng)和建設(shè)項(xiàng)目資金等方面給予優(yōu)先安排等。此外，可借鑒云南等地經(jīng)驗(yàn)，在拓展部門(mén)層次、增加事權(quán)的同時(shí)，賦予與之對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)。

當(dāng)務(wù)之急要積極推動(dòng)“1+3+N”的旅游管理體制創(chuàng)新。

• “1”是推動(dòng)建立綜合協(xié)調(diào)性強(qiáng)的旅游管理機(jī)構(gòu)，

• “3”是推動(dòng)設(shè)置旅游警察、旅游工商所和旅游巡回法庭等專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，

• “N”是推動(dòng)建立與各部門(mén)職能相互包容銜接的各種旅游發(fā)展制度。

旅游體制改革創(chuàng)新不是由旅游部門(mén)牽頭的改革，而是由地方政府主導(dǎo)。要取得實(shí)效，必須在黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，將相關(guān)部門(mén)力量整合起來(lái)，共同研究哪些問(wèn)題阻礙了旅游業(yè)的發(fā)展，如何突破和協(xié)調(diào)現(xiàn)有利益格局，通過(guò)科學(xué)合理的制度安排為旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供強(qiáng)大支撐。

本文源自“新華社”“長(zhǎng)江商報(bào)”“中國(guó)旅游報(bào)”

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